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50 años de Seveso: evolución y retos de la prevención de accidentes graves

Autor: Victoria Iglesias y Cristina García Fernández

06 oct 2026Seguridad de procesos

De Seveso a los nuevos retos de la seguridad industrial

En 2026 se ha conmemorado el 50.º aniversario del accidente de Seveso, en Italia, un acontecimiento que marcó un punto de inflexión en la regulación europea de los riesgos industriales. Cinco décadas después, la normativa vigente en materia de prevención y control de accidentes graves continúa desempeñando un papel fundamental en el diseño, ampliación y operación de instalaciones industriales, así como en la planificación territorial y la protección de las personas y el medio ambiente.

La evolución de esta regulación durante los últimos cincuenta años refleja cómo las lecciones aprendidas de accidentes industriales han contribuido a fortalecer progresivamente los requisitos de prevención, gestión del riesgo, respuesta ante emergencias e información al público.
En un contexto marcado por la transición energética, el desarrollo de nuevas tecnologías y la creciente interacción entre actividad industrial y entorno urbano, resulta oportuno revisar cómo ha evolucionado la prevención y el control de los accidentes graves en Europa, cuál es su aplicación práctica en la actualidad y qué retos marcarán su desarrollo durante los próximos años.

El accidente de Seveso y el origen de una regulación europea común

El 10 de julio de 1976, una reacción fuera de control en la planta química de ICMESA, situada en Meda, al norte de Italia, provocó la liberación a la atmósfera de una nube que contenía TCDD (2,3,7,8-tetraclorodibenzo-p-dioxina). La contaminación afectó a varios municipios próximos, entre ellos Seveso, cuyo nombre quedaría asociado al accidente y a la regulación europea desarrollada posteriormente.
Las consecuencias ambientales y sociales del accidente pusieron de manifiesto importantes carencias en la prevención y gestión de los accidentes industriales, especialmente en la identificación de los peligros, la comunicación con las autoridades, la respuesta ante emergencias y la información a la población.
Como respuesta, la entonces Comunidad Económica Europea aprobó en 1982 la Directiva 82/501/CEE, posteriormente conocida como Seveso I, con el objetivo de establecer un marco común para la prevención de accidentes graves relacionados con determinadas sustancias peligrosas en los establecimientos que resultaban afectados por dicha regulación.
Su enfoque estaba principalmente orientado a:
  • Identificar las actividades industriales con potencial de accidente grave.
  • Notificar a las autoridades competentes la presencia de determinadas sustancias peligrosas.
  • Establecer medidas de prevención y respuesta ante emergencias.
  • Favorecer el intercambio de información sobre los accidentes ocurridos para evitar su repetición.
Se trató de un paso decisivo para armonizar la prevención y el control de los accidentes graves en Europa. Sin embargo, la experiencia adquirida durante los años siguientes puso de manifiesto la necesidad de ampliar el ámbito de aplicación y avanzar hacia un enfoque más sistemático de gestión del riesgo.

Seveso II: la incorporación de la gestión del riesgo

Durante las décadas de los ochenta y noventa, nuevos accidentes industriales confirmaron que la prevención no podía limitarse al control de las sustancias peligrosas o a la implantación de medidas técnicas de protección.
Accidentes como Bhopal, en India, en 1984, o el incendio de Sandoz en Schweizerhalle, cerca de Basilea, en 1986, mostraron la magnitud que podían alcanzar las consecuencias para las personas y el medio ambiente. También pusieron de manifiesto la necesidad de considerar la gestión de la seguridad, los factores organizativos y la relación entre los establecimientos industriales y su entorno.
En este contexto se aprobó la Directiva 96/82/CE, conocida como Seveso II, que sustituyó a la primera Directiva y supuso una evolución sustancial del marco regulatorio. La propia Directiva hizo referencia a las lecciones de los accidentes posteriores a Seveso I para reforzar, entre otros aspectos, el control urbanístico alrededor de los establecimientos peligrosos.
Entre sus principales novedades destacaron:
  1. Política de Prevención de Accidentes Graves y Sistema de Gestión de la Seguridad
    Se incorporaron formalmente la Política de Prevención de Accidentes Graves y el Sistema de Gestión de la Seguridad. De este modo, la regulación reconocía expresamente la importancia de los factores organizativos y de gestión, además de las condiciones técnicas de las instalaciones.
  2. Ordenación territorial
    Se introdujo la obligación de considerar la prevención de accidentes graves y la limitación de sus consecuencias en las políticas de asignación y usos del suelo. Este requisito debía tenerse en cuenta tanto en la implantación de nuevos establecimientos y en determinadas modificaciones como en los nuevos desarrollos urbanísticos realizados en las proximidades de establecimientos existentes.
  3. Efecto dominó
    Se incorporó la identificación de establecimientos o grupos de establecimientos en los que la probabilidad o las consecuencias de un accidente grave pudieran verse incrementadas debido a su localización, proximidad y a las sustancias peligrosas presentes.
  4. Inspecciones
    Se desarrolló un régimen de inspecciones dirigido a comprobar de forma planificada y sistemática el cumplimiento de las obligaciones impuestas a los industriales.

Con Seveso II, el marco regulatorio amplió su alcance y consolidó la gestión sistemática de la seguridad como uno de los elementos centrales de la prevención de accidentes graves

Seveso III: adaptación a un nuevo contexto regulatorio

La aprobación de la Directiva 2012/18/UE, conocida como Seveso III, vigente en la actualidad, estuvo motivada por la necesidad de adaptar la legislación que involucraba a sustancias peligrosas, al nuevo sistema europeo de clasificación de sustancias y mezclas, introducido por el Reglamento CLP (Reglamento (CE) n.º 1272/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, y posteriores modificaciones).
No obstante, además de la adaptación al CLP, se identificaron ámbitos en los que era necesario actualizar las disposiciones, mejorar su aplicación y reforzar el nivel de protección.
A continuación se resumen las principales modificaciones que se introdujeron:
  1. Adaptación al Reglamento CLP
    Se modificó el anexo I para adecuar las categorías de sustancias peligrosas al sistema de clasificación, etiquetado y envasado establecido por el Reglamento CLP. Esta adaptación era esencial porque la inclusión de un establecimiento en el ámbito de aplicación de Seveso depende de la clasificación de las sustancias peligrosas y de las cantidades presentes.
  2. Información y participación del público
    Se reforzaron las obligaciones relativas a la información que debe ponerse a disposición del público sobre los establecimientos afectados, los principales peligros de accidente grave y las pautas de actuación en caso de emergencia. A partir de esta modificación, parte de esta información pública debe estar disponible permanentemente, incluida su publicación por medios electrónicos.
    Se reforzaron los mecanismos de participación pública y el acceso a la justicia en materia ambiental, ampliando la intervención de los ciudadanos en decisiones relativas a establecimientos Seveso y garantizando vías de recurso frente a decisiones con impacto potencial sobre la seguridad y el medio ambiente.
  3. Inspecciones
    Se reforzaron los requisitos para la planificación y realización de las inspecciones a los establecimientos afectados.
  4. Notificación e intercambio de información sobre accidentes
    Se reforzaron los mecanismos de notificación de accidentes graves y de intercambio de información entre los Estados miembros y la Comisión Europea. Este aspecto es importante, ya que el análisis de estos accidentes permite extraer lecciones aplicables a la prevención de sucesos similares.

De la evolución regulatoria a su aplicación práctica

Tras cincuenta años, Seveso sigue siendo el principal marco regulatorio europeo para la prevención y el control de accidentes graves asociados a sustancias peligrosas.
¿Cuándo aplica Seveso?
La aplicación de la regulación Seveso depende de las sustancias peligrosas presentes en el establecimiento y de sus inventarios máximos. En función de los umbrales definidos, un establecimiento puede quedar fuera del ámbito de aplicación o clasificarse como de nivel inferior o superior, con obligaciones diferenciadas.
En España, esta regulación queda concretada en el Real Decreto 840/2015. El Anexo I contempla las sustancias peligrosas de dos formas:
  • En la parte 1, mediante categorías de peligro definidas de acuerdo con el Reglamento CLP, como determinados peligros para la salud, peligros físicos y peligros para el medio ambiente.
  • En la parte 2, mediante una relación de sustancias peligrosas nominadas para las que se establecen umbrales específicos.
Para cada categoría de peligro o sustancia nominada, el anexo establece dos umbrales:
  • El umbral de la columna 2, que determina la clasificación como establecimiento de nivel inferior.
  • El umbral de la columna 3, que determina la clasificación como establecimiento de nivel superior.
Por tanto, un establecimiento se clasifica como de nivel inferior cuando las cantidades presentes alcanzan o superan los umbrales de la columna 2, pero no los correspondientes a la columna 3. Cuando se alcanzan o superan los umbrales de la columna 3, el establecimiento se clasifica como de nivel superior.
Cuando una sustancia está incluida tanto en una categoría de peligro de la parte 1 como expresamente nominada en la parte 2, se aplican las cantidades umbral establecidas en la parte 2.
Determinar si una instalación está afectada no siempre es un ejercicio inmediato. La dificultad no reside únicamente en comparar los inventarios con los umbrales reglamentarios. En algunos casos, es necesario analizar previamente si las sustancias o mezclas presentes están clasificadas como peligrosas, identificar las categorías de peligro aplicables y establecer cómo deben considerarse en el anexo I.
A ello se añade la definición de los inventarios máximos previstos y la aplicación de la regla de la suma cuando concurren sustancias con peligros similares. De este modo, aunque ninguna sustancia alcance individualmente su cantidad umbral, la consideración conjunta de varias sustancias peligrosas puede determinar la afectación del establecimiento y su clasificación como nivel inferior o superior.
¿Qué implica estar afectado?
La clasificación determina el alcance de las obligaciones aplicables. Los establecimientos de nivel inferior y superior deben adoptar todas las medidas necesarias para prevenir los accidentes graves y limitar sus consecuencias, aunque los establecimientos de nivel superior están sujetos a requisitos adicionales.
Tanto los establecimientos de nivel inferior como los de nivel superior deben notificar su afectación, implantar una Política de Prevención de Accidentes Graves mediante un Sistema de Gestión de la Seguridad, disponer de un Plan de Emergencia Interior o de Autoprotección, gestionar las modificaciones y cumplir las obligaciones de información pública e inspección.
Los establecimientos de nivel superior deben, además:
  • Elaborar y mantener actualizado un Informe de Seguridad, en el que se identifiquen y evalúen los riesgos de accidente grave, se justifiquen las medidas adoptadas para prevenirlos y limitar sus consecuencias y se aporte la información necesaria para la planificación territorial y la respuesta ante emergencias.

  • Facilitar la información necesaria para que la Administración competente elabore el Plan de Emergencia Exterior.

  • Realizar, cuando lo requiera la Administración competente, un Análisis Cuantitativo de Riesgos (ACR) que profundice en la evaluación de las frecuencias y consecuencias de los posibles accidentes y permita determinar cuantitativamente el riesgo asociado al establecimiento y a su entorno.

La determinación de la afectación y sus implicaciones cobra especial importancia en nuevos proyectos, ampliaciones o modificaciones de instalaciones existentes. Para las modificaciones, por ejemplo, la incorporación de nuevas sustancias o mezclas, los cambios de inventario o las modificaciones en su clasificación pueden alterar la afectación del establecimiento y las obligaciones aplicables. Por ello, la afectación debe revisarse cuando se produzcan cambios en las instalaciones, los procesos, las zonas de almacenamiento, las características de las sustancias peligrosas o sus cantidades máximas.

Más allá de la afectación Seveso

La clasificación como establecimiento de nivel inferior o superior determina la aplicación de obligaciones específicas, pero los umbrales reglamentarios no establecen por sí solos la relevancia de los riesgos asociados a una instalación.
No alcanzar los umbrales de Seveso no significa que no existan escenarios accidentales que deban ser analizados. El tipo de sustancia, las condiciones de proceso, la configuración de la instalación y las características de su entorno pueden hacer necesario evaluar esos riesgos con independencia de la afectación.
A lo largo de las últimas décadas, Seveso ha contribuido a consolidar una forma sistemática de abordar los riesgos asociados a sustancias peligrosas: identificar los peligros, analizar las posibles secuencias accidentales, evaluar sus consecuencias y definir medidas de prevención, control y mitigación.
Estos principios y sus metodologías asociadas se encuentran hoy integrados en el desarrollo de numerosos proyectos e instalaciones industriales, estén o no afectados por Seveso. Su aplicación permite fundamentar decisiones relacionadas con el diseño, la operación, la protección de las personas y la posible incidencia de la actividad sobre su entorno.

La gestión de los accidentes graves en una industria en transformación

La regulación Seveso se aplica hoy en un contexto industrial muy diferente al existente cuando se aprobó la primera Directiva. La transformación de los procesos productivos, la incorporación de nuevas tecnologías y la digitalización están modificando la naturaleza de los riesgos y exigen revisar tanto las medidas destinadas a prevenir los accidentes como las necesarias para controlar su evolución, limitar sus consecuencias y responder adecuadamente ante una emergencia.

Un ejemplo: transición energética y nuevas tecnologías

La transición energética está impulsando proyectos relacionados con el hidrógeno y sus derivados, los combustibles alternativos, la captura y utilización de CO₂ y los sistemas de almacenamiento de energía. La aplicación de la normativa Seveso dependerá, como en cualquier instalación, de las sustancias y mezclas presentes, de su clasificación y de los inventarios máximos previstos.
Sin embargo, quedar fuera del ámbito de aplicación de Seveso no excluye la necesidad de evaluar adecuadamente los riesgos del proyecto. Cuando no existe una regulación específica, o esta se encuentra todavía en desarrollo, las administraciones pueden requerir evaluaciones que permitan comprobar que el diseño incorpora las medidas de seguridad necesarias y que la nueva implantación no incrementa de forma inaceptable el riesgo en el entorno.
No se trata de trasladar automáticamente las obligaciones de Seveso a cualquier nueva tecnología, sino de aplicar los análisis necesarios para demostrar que los riesgos se han considerado adecuadamente en el diseño y que se han previsto medidas proporcionadas de prevención, control y respuesta ante emergencias.
Las metodologías consolidadas en seguridad de procesos siguen siendo válidas para abordar estos proyectos. Técnicas como HAZID y HAZOP permiten identificar los peligros y analizar las desviaciones del proceso; los árboles de fallos y de sucesos ayudan a comprender las causas y la posible evolución de los accidentes; y herramientas como los análisis cuantitativos de riesgos (ACR, FERA y BRA), la modelización CFD o los estudios para la optimización de los sistemas de detección de fuego y gas (estudios Fire & Gas mapping) permiten evaluar escenarios y riesgos específicos del proyecto y fundamentar decisiones de diseño, incluyendo las medidas de protección. La selección de las técnicas debe responder a las características y al grado de definición de cada proyecto.
La selección de estos análisis debe responder a las características de cada proyecto o instalación y a los escenarios que puedan producirse. Además de fundamentar las decisiones de diseño, permite determinar si las consecuencias de un posible accidente podrían superar los límites del establecimiento y afectar a su entorno. Esta dimensión exterior explica por qué Seveso no es únicamente una cuestión industrial o regulatoria.
Los sistemas de almacenamiento de energía mediante baterías son un ejemplo. En este tipo de instalaciones, es necesario analizar fenómenos como las reacciones fuera de control (thermal runaway), su posible propagación, la generación de gases y sus efectos dentro de la instalación y en el entorno.

Seveso y su influencia sobre el territorio y la sociedad

La legislación Seveso no se limita a la seguridad dentro de los establecimientos. También regula la información a la población, la planificación territorial y la preparación de la respuesta ante accidentes cuyas consecuencias puedan alcanzar el entorno.
Para todos los establecimientos afectados debe ponerse a disposición del público información general sobre la actividad y los peligros de accidente grave. En los establecimientos de nivel superior, la población potencialmente afectada debe recibir además, de forma periódica y sin necesidad de solicitarla, información sobre las medidas de seguridad y las pautas de actuación en caso de emergencia.
La regulación también exige considerar los riesgos de accidente grave en la planificación territorial y urbanística. Esto afecta tanto a la implantación y modificación de establecimientos industriales como al desarrollo de viviendas, infraestructuras, edificios de uso público u otras actividades en sus proximidades. El objetivo es evitar que los cambios en la industria o en su entorno incrementen de forma inadecuada la exposición de la población.
La preparación ante emergencias completa este enfoque. El Plan de Emergencia Interior organiza los medios y procedimientos de actuación dentro del establecimiento. Para los establecimientos de nivel superior, el Plan de Emergencia Exterior, elaborado por la Administración con la colaboración del industrial, establece las medidas de protección, los recursos necesarios y la coordinación de los servicios que deben intervenir cuando las consecuencias puedan superar los límites de la instalación.
Informar sobre estos riesgos no pretende generar alarma, sino proporcionar a la población información clara sobre los sistemas de aviso, las medidas de protección y las pautas de actuación en caso de accidente.
Cincuenta años después, el contexto industrial ha cambiado, pero el objetivo permanece: prevenir los accidentes graves y, puesto que el riesgo cero no existe, estar preparados para controlar su evolución, limitar sus consecuencias y responder eficazmente ante una emergencia.

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Referencias y recursos útiles

Marco europeo
  • Portal MINERVA del Joint Research Centre
    Guías, publicaciones, criterios comunes de inspección y documentos técnicos relacionados con la aplicación de la normativa Seveso y la prevención de accidentes graves.
Marco español
  • Real Decreto 840/2015, de 21 de septiembre
    Norma española que incorpora la Directiva Seveso III y establece las medidas de control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas.
  • Real Decreto 1196/2003, de 19 de septiembre
    Directriz básica de protección civil para el control y planificación ante el riesgo de accidentes graves en los que intervienen sustancias peligrosas, en proceso de actualización tras quedar derogado por el R.D. 524/2023.
  • Desarrollos regulatorios autonómicos y locales.
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